L’inchiesta della Procura della Repubblica di Bergamo per epidemia colposa e la questione dell’immunità diplomatica addotta dall’Organizzazione Mondiale della Sanità
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Articolo di: Davide Comito
- - Ultimo aggiornamento: 1 Febbraio 2021
Indice:
1. L’antefatto
2. I fondamenti giuridici dell’immunità
3. Conclusioni
1. L’antefatto
Nei giorni scorsi la Procura della Repubblica di Bergamo ha chiesto al Ministero degli Esteri e della Cooperazione Internazionale di chiarire se i ricercatori dell’Organizzazione Mondiale della Sanità,
chiamati a testimoniare dal Procuratore della Repubblica di Bergamo,
nell’ambito dell’inchiesta sulla gestione della pandemia nella provincia
più colpita dal contagio, godano di un’immunità diplomatica oppure no e quindi se gli stessi siano tenuti a presentarsi dinnanzi all’Autorità giudiziaria per essere ascoltati, o meno [1].
Come
riportato da numerosi organi di stampa, l’OMS ha, infatti, inviato da
Copenaghen, sede europea dell’Organizzazione, una nota alla Procura
della Repubblica in questione e ai Ministeri degli Esteri, della
Cooperazione Internazionale e della Salute, in cui afferma che i suoi
ricercatori non sono tenuti a rispondere alle domande dei magistrati per
via del loro speciale status giuridico. Nel
contempo, l’Organizzazione ha anche invitato i suoi ricercatori a non
presentarsi davanti ai pubblici ministeri, nonostante alcuni di loro,
disattendendo di fatto tali indicazioni, si siano comunque recati in
Procura per rispondere alle domande dei magistrati.
Nelle due note formali inviate il 3 e il 24 novembre 2020 agli inquirenti e ai dicasteri italiani sopracitati si legge: “L’organizzazione
chiede rispettosamente che il Ministro adotti ogni misura necessaria al
fine di assicurare che l’immunità dell’OMS e dei suoi ufficiali sia
pienamente rispettata”[2].
Un’immunità che l’OMS ha ritenuto di non far valere per il vicedirettore europeo, Ranieri Guerra, convocato e ascoltato il 5 novembre scorso come persona informata sui fatti dalla procura bergamasca, anche su un rapporto di un centinaio di pagine,
redatto dalla sezione OMS di Venezia, in cui si criticava il governo
italiano per la gestione della prima fase dell’emergenza. Questo dossier, che faceva riferimento anche al mancato aggiornamento del piano pandemico del 2006, era rimasto online per poche ore per poi essere di lì a breve cancellato.
Ranieri
Guerra è stato ascoltato dagli inquirenti proprio perché, prima di
diventare il “numero due” dell’OMS, era stato a capo, dal 2013 al 2017,
del dipartimento di prevenzione sanitaria del Ministero della Salute,
ossia proprio quell’organo della direzione generale che avrebbe dovuto
aggiornare il piano pandemico nazionale.
Il rapporto intitolato “Una sfida senza precedenti: la prima risposta dell’Italia al Covid-19”,
pur riconoscendo che l’Italia è dotata di uno dei più efficienti
sistemi sanitari al mondo, attestava l’inadeguatezza del piano pandemico
italiano, vecchio di più di dieci anni, ideato nel 2006 dopo l’epidemia di SARS e ricopiato integralmente senza alcun aggiornamento nel 2017.
Il rapporto in esame criticava fortemente anche la natura del piano stesso definendolo una “pianificazione più teorica che pratica” caratterizzata da “una scarsa traduzione delle intenzioni in misure concrete”.
Da qui la necessità di ascoltare i ricercatori dell’OMS
che hanno redatto quel rapporto ed alcune figure di vertice dell’OMS
sulla vicenda della sospetta rimozione di quel documento a poche ore
dalla sua pubblicazione. La procura di Bergamo, all’opposizione manifestata dall’OMS,
ha deciso di non rispondere, avviando piuttosto un’interlocuzione con
il Ministero degli Esteri per capire se effettivamente esista questa presunta immunità
che viene fatta risalire dall’Organizzazione Mondiale della Sanità alla
Convenzione del 1947 sui privilegi e le guarentigie di chi fa parte
delle agenzie dell’ONU.
Il Ministero degli Esteri dovrà sciogliere alcuni nodi
e cioè chiarire se effettivamente esista un’immunità come quella
invocata dall’OMS, se questa arrivi a configurare addirittura un
“divieto di testimoniare” per gli appartenenti all’agenzia
internazionale e se questa immunità possa riguardare anche i ricercatori
a contratto incardinati nell’ambito dell’Organizzazione, come per
l’appunto i soggetti che hanno redatto il tanto discusso report sulla
risposta dell’Italia alla pandemia da Covid-19.
Si deve comprendere,
infine, se questi ultimi, pur potendo essere escussi a sommarie
informazioni dagli organi inquirenti possano opporre un segreto su
attività circostanziate svolte nell’ambito dell’OMS, analogo a quello
previsto per altre categorie professionali, oppure no.
2. I fondamenti giuridici dell’immunità
L’indagine della Procura di Bergamo, che ipotizza il reato di epidemia colposa,
riguarda la mancata istituzione della zona rossa in Val Seriana e la
chiusura con successiva ed immediata riapertura dell’ospedale di Alzano
Lombardo, dopo alcuni presunti casi di positività. I magistrati hanno
anche sentito nei mesi scorsi, come persone informate sui fatti, tra gli
altri, il Presidente del Consiglio, i ministri degli Affari Esteri,
dell’Interno, della Salute, il Presidente e l’Assessore al Welfare della
regione Lombardia ed altre figure politiche di vertice afferenti ai
territori interessati. Per i PM di Bergamo lo status di diplomatico non dispenserebbe dall’obbligo di presentarsi davanti ai magistrati
per rendere testimonianza e l’immunità potrebbe essere sollevata
tutt’al più nel corso dell’interrogatorio, qualora emergessero indizi di
reità a carico dei funzionari appartenenti all’agenzia internazionale e
quindi i soggetti escussi dovessero cambiare veste procedimentale.
L’intenzione dei magistrati è dunque quella di procedere nonostante il
rischio di incidenti diplomatici.
Si osserva in primo luogo che l’Organizzazione Mondiale della sanità (in inglese: “World Health Organitation”)
è un istituto specializzato dell’ONU per la tutela della salute,
fondato il 22 luglio 1946 ed entrato in vigore il 7 aprile 1948 con sede
a Ginevra.
L’obiettivo dell’OMS, così come precisato nel relativo
atto di costituzione, è il raggiungimento, da parte di tutte le
popolazioni, del livello più alto possibile di salute definita nel
medesimo atto come “condizione di completo benessere fisico, mentale e sociale”.
L’organizzazione è governata da 194 Stati membri attraverso l’Assemblea mondiale della sanità (World Health Assembly),
convocata annualmente. Questa è composta dai rappresentanti degli Stati
membri, scelti all’interno dei ministeri della sanità di ciascun Paese e
le sue principali funzioni consistono nell’approvazione del programma
dell’organizzazione e del bilancio preventivo per il biennio successivo.
L’OMS è un soggetto di diritto internazionale,
vincolato come tale al rispetto di tutti gli obblighi imposti dalle
norme generali consuetudinarie, dal suo atto istitutivo, o dagli accordi
internazionali di cui è parte.
L’immunità di uno Stato sovrano dalla giurisdizione di un altro Stato è un principio ormai pacifico[3].
Per le organizzazioni internazionali, invece, il dibattito è da sempre
stato acceso e non ha mai trovato una sua conclusione definitiva.
Immunità e prerogative delle organizzazioni internazionali sono
manifestazioni della personalità giuridica internazionale di cui le
stesse godono e quindi sono corollari di quest’ultima.
Le tesi in campo sul fondamento giuridico delle immunità
sono diverse. Secondo un primo orientamento immunità e privilegi delle
organizzazioni internazionali (e quindi dei suoi membri) sarebbero
previste dal diritto internazionale consuetudinario.
Un altro orientamento, maggiormente condivisibile, rinverrebbe invece tale fondamento esclusivamente nelle norme di diritto pattizio:
accordi istitutivi delle organizzazioni, accordi di sede fra
l’organizzazione e lo Stato ospitante, convenzioni generali sulle
immunità e disposizioni nazionali. Un esempio di norme sull’immunità
contenute negli atti istitutivi delle organizzazioni internazionali è l’art. 105 della Carta delle Nazioni Unite che prevede l’immunità per i funzionari dell’ONU nel territorio dei suoi Stati membri.
Queste
convenzioni generali sono divenute un modello di riferimento e sono
state applicate anche al di fuori del sistema delle Nazioni Unite.
Il fondamento delle immunità può rinvenirsi, inoltre, nell’obbligo di cooperazione tra gli Stati membri e l’organizzazione di cui essi fanno parte,
obbligo che si ritrova in molti accordi istitutivi e che è anche
ritenuto un principio generale del diritto delle organizzazioni
internazionali.
Tale obbligo si concretizza in una serie di
comportamenti che devono assumere gli Stati nei confronti delle
organizzazioni internazionali, con lo scopo di garantirne l’indipendenza
ed eliminare qualsivoglia ostacolo all’esercizio delle loro funzioni.
I
comportamenti che gli Stati pongono in essere, per tener fede
all’obbligo di cooperazione, si concretizzerebbero, secondo tale
ricostruzione, anche nelle immunità e nei privilegi assicurati ai membri
delle organizzazioni internazionali a cui gli stessi aderiscono, in
modo tale da consentire loro il pieno esercizio delle proprie funzioni in totale autonomia ed indipendenza, al fine di raggiungere gli scopi previsti nei trattati istitutivi, senza il pericolo di potenziali e possibili ingerenze esterne.
La
tesi più accreditata sul fondamento delle immunità degli enti
internazionali e quindi dei suoi membri, come detto, è però la seconda,
quella che fa riferimento al diritto pattizio.
Non sembra, infatti,
che sia mai stata varata una norma di diritto generale in materia e non
vi è un riscontro di segno contrario nella prassi giurisprudenziale. I
giudici di quei pochi Stati in cui la questione è raramente affiorata
non hanno mai fatto riferimento a norme internazionali consuetudinarie, o
a norme generali del diritto internazionale in tema di immunità, ma
sempre a norme nazionali, di diritto interno e ad obblighi
convenzionali, quindi a norme internazionali pattizie.
L’immunità giurisdizionale
comporterebbe, però, a ben vedere, secondo la prevalente dottrina
formatasi in materia, l’obbligo di non avviare procedimenti giudiziari
dinanzi alle autorità giurisdizionali dello Stato ospitante o di altri
Stati vincolati al rispetto delle norme internazionali rilevanti in
materia, nei confronti delle organizzazioni internazionali e dei suoi
funzionari.
Potrebbe dunque non alcuna causa ostativa rispetto ad una
semplice escussione in qualità di teste, ovvero data la fase delle
indagini preliminari, in qualità di persona informata sui fatti dei
suddetti individui.
C’è tuttavia chi non condivide tale ultima
affermazione e ritiene, al contrario, che l’immunità, con precipuo
riferimento alla normativa italiana, debba estendersi anche agli atti
istruttori di un procedimento penale, con conseguente divieto di
convocazione dei soggetti coperti dall’immunità presso gli uffici
dell’autorità giudiziaria in qualità di persone informate sui fatti ex
art. 377 c.p.p. e di accompagnamento coattivo ex art. 133 c.p.p.
Ma è
davvero così? In materia di immunità delle organizzazioni
internazionali dalla giurisdizione degli Stati membri ormai molti sono
gli accordi internazionali che possono venire in
soccorso dell’interprete. Le norme presenti all’interno dei suddetti
accordi internazionali, tuttavia, non sempre sono uniformi.
È anche
da rilevare che le organizzazioni internazionali hanno sempre e comunque
la facoltà di rinunciare all’immunità processuale, sia attraverso una rinuncia esplicita proveniente dall’organo che rappresenta l’organizzazione (nel nostro caso l’OMS) si attraverso una rinuncia implicita (si pensi all’organizzazione che si difende in giudizio senza sollevare una questione preliminare sull’immunità).
Invero
si riscontra nella disciplina pattizia un’ampia tutela delle
organizzazioni internazionali con riferimento alla materia dell’immunità
dalla giurisdizione contenziosa.
L’orientamento prevalente
individua un’immunità di questo genere per tutti gli Enti che fanno
parte delle Nazioni Unite, come nel caso di specie, essendo l’OMS
un’agenzia dell’ONU.
Tale orientamento maggioritario fa riferimento alla Convenzione generale sui privilegi e le immunità dell’ONU del 13 febbraio 1946,
dove viene sancito dall’art. II, sez. 3, ma ancor meglio dall’art. V
sez. 18 che i rappresentati degli Stati membri presso gli organi
principali e sussidiari delle Nazioni Unite ed i funzionari
dell’Organizzazione godono dell’immunità di giurisdizione per gli atti
da essi compiuti in veste ufficiale.
Stesso principio è affermato
dall’art. VI sez. 22, per gli “esperti in missione per conto
dell’Organizzazione” che godono dell’immunità da qualsiasi giurisdizione
per quanto concerne gli atti compiuti durante la loro attività di
missione.
In conclusione, si può dunque affermare che l’orientamento
riferito all’immunità dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (e dei
suoi membri) valevole anche per le agenzie e le organizzazioni
internazionali ad essa collegate (ed i suoi membri), prevede un’immunità dalla giurisdizione esecutiva e cautelare assoluta.
In
Italia, per quanto concerne il presente lavoro, in data 30 agosto 1985,
a seguito di autorizzazione disposta dalla legge 24 luglio 1951, n.
1740, è stato depositato a New York, presso il Segretario Generale delle
Nazioni Unite, lo strumento di adesione del nostro Paese alla
Convenzione sui privilegi e le immunità delle Istituzioni specializzate
delle Nazioni unite, approvato dall’ Assemblea Generale delle N.U, il 21
novembre 1947, dunque la Convenzione è stata ritualmente ratificata.
Sulla
base di tali incontrovertibili dati testuali e l’analisi delle suddette
disposizioni di diritto internazionale, si ritiene che il rifiuto
opposto dall’OMS alla citazione da parte della Procura della Repubblica
di Bergamo di suoi funzionari o contrattisti, sia pienamente legittimo.
La fondatezza di tale tesi è confermata dalla circostanza che lo scorso 11 dicembre,
su richiesta del Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione
Internazionale, la rappresentanza italiana presso le Nazioni Unite ha
inviato una lettera all’OMS chiedendo di fare in modo che i ricercatori
possano non avvalersi dell’immunità al fine di contribuire al pieno
svolgimento delle indagini in corso. Nella missiva si legge che “Alla
luce dell’ottima collaborazione tra Italia e Organizzazione Mondiale
della Sanità, ulteriormente rafforzata durante il periodo della pandemia
Covid-19, si chiede di considerare, nello spirito della sezione 22
della Convenzione in argomento, la possibilità di permettere a
funzionari ed esperti di acconsentire alla richiesta del Procuratore di
essere sentiti come persone informate sui fatti”[4].
Il
Ministero degli Esteri, come già evidenziato, non ha infatti competenze
in merito all’immunità funzionale invocata da funzionari
internazionali, anche se questi sono di cittadinanza italiana. È solo
l’OMS, come detto, che può decidere di rinunciare all’immunità dei
propri funzionari e permettere che questi vengano sentiti dall’Autorità
giudiziaria che sta svolgendo le indagini.
3. Conclusioni
Ciò che ci si domanda e se, nonostante le ragioni tecnico-giuridiche
sin qui esposte, lo stato di assoluta eccezione rappresentato da una
pandemia di portata epocale come quella provocata dal Covid 19, anche in
ossequio ai principi di trasparenza e leale collaborazione, l’OMS sia
tenuta, in qualche modo, a rinunciare all’immunità processuale che il
diritto internazionale pattizio sembra riconoscerle, in ragione
dell’opportunità, della necessità dettata dalla situazione contingente,
ma anche e soprattutto al fine di garantire la piena attuazione del
diritto alla salute disposto dall’art. 32 della Costituzione e di cui la stessa Organizzazione dovrebbe farsi garante.
Un
comportamento siffatto aiuterebbe non solo la magistratura ad accertare
se via sia stata o meno l’integrazione di fattispecie di reato
nella gestione dell’emergenza sanitaria in quei territori in cui il
virus ha colpito più duramente, ma contribuirebbe in via indiretta
anche( ad una responsabilizzazione del Sistema Sanitario Nazionale
laddove dovessero emergere effettive mancanze e carenze, con la
possibilità di colmare quelle eventuali lacune per il futuro al fine di
favorire una migliore repressione del contagio oggi, che l’emergenza
sanitaria è ancora in corso, e nel futuro, per prevenire nuovi ed
eventuali eventi pandemici di tale portata consentendo così una piena
attuazione dell’art. 32, secondo i canoni ed i valori della nostra Carta Fondamentale.
[1]M. D’Alessandro, L’OMS può rifiutarsi di collaborare con la procura di Bergamo? in AGI, 2020.
[2]
A. Tornago, Inchiesta a Bergamo sui morti Covid, scontro tra procura e
OMS sull’immunità dei funzionari, in Repubblica, 2020.
[3]
Tasfagabir, The State of Functional Immunity of International
Organitations and their Officials and why it should be streamlined, in
Chinese Journal of International Law, 2011, pp. 96 ss.
[4]
https://www.adnkronos.com/fatti/esteri/2020/12/13/maio-oms-rinunci-immunita-funzionari-chiamati-bergamo_5Sodva11Kjc2zBJTL0bsFJ.html.
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